Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Doelstelling

De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is om niet begrote kosten te dekken. Door de beschikbaarheid van weerstandsvermogen hoeft bij een financiële tegenvaller in de begrotingsuitvoering niet direct tot een bezuiniging te worden overgegaan. Onderscheid wordt gemaakt tussen incidenteel en structureel weerstandsvermogen. Het eerste is bedoeld voor éénmalige tegenvallers en het tweede voor structurele tegenvallers. Het begrip weerstandsvermogen is als volgt gedefinieerd:

Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:

A. De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

B. Alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Risico’s

Voor een goed begrip van wat er onder risico's valt en wat niet, zijn de onderstaande vuistregels behulpzaam:

Kortingen op algemene en specifieke uitkeringen

Voor kortingen op algemene (het gemeentefonds) en specifieke uitkeringen geldt dat deze worden ingeschat en verwerkt in de begroting.

Kosten

Voor gebeurtenissen waarvan het zeker is dat ze zich voor gaan doen en waarvan de omvang ook bekend is, worden voorzieningen ingesteld. Bij het weerstandsvermogen kunnen deze kosten derhalve buiten beschouwing worden gelaten. Hetzelfde geldt voor kosten waarvan de omvang minder goed is in te schatten, maar waarvoor wel een bestemmingsreserve is ingesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de resterende boekwaarde van buiten gebruik te stellen onderwijspanden en de sanering van asbest.

Kleine risico's

Voor kleine risico's geldt dat de financiële betekenis hiervan niet zodanig materieel is dat hiermee rekening moet worden gehouden bij de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen. In de begroting is een post onvoorzien opgenomen van € 50.000 om gedurende het jaar niet begrote uitgaven op te vangen. We hebben het dan niet over reguliere afwijkingen bij de uitvoering van de begroting. Hiervoor geldt dat meerdere malen per jaar er bijstelling van de begroting plaatsvindt.

Rampen en crisis

Voor rampen en crisissituaties geldt dat er een scala aan beheersmaatregelen is getroffen. Dit betreft enerzijds het rampenplan waarmee aangegeven wordt hoe een (dreigende) ramp of crisis te lijf wordt gegaan en anderzijds is er sprake van een verzekerd risico en voor zover dit niet het geval is zal worden teruggevallen op de Rijksoverheid. Uiteraard kan er sprake zijn van een financieel nadeel voor de gemeente. De omvang hiervan is niet vooraf in te schatten. Voor zover het in de beïnvloedingssfeer ligt van de gemeente wordt via de weg van vergunningen en periodieke toetsing gezorgd voor het minimaliseren van de risico's.

Risico programma 2 Beleidsveld Jeugd

Vanaf 2018 wordt het jeugdhulpstelsel in de regio’s Amsterdam-Amstelland en Zaanstreek-Waterland verregaand vernieuwd. De vernieuwingen binnen de jeugdhulp zijn erop gericht om vanaf 2018 resultaatgericht te gaan werken, namelijk op basis van de ondersteuningsbehoefte van het gezin in plaats van op het aanbod van instellingen. De gemeenten kopen daartoe in 2018 specialistische jeugdhulp in om de resultaten van een breed perspectiefplan van een gezin, dat vooraf wordt opgesteld, integraal te kunnen realiseren. Het gezin krijgt de hulp die nodig is. De financiele impact van de conversie naar resultaatgerichte jeugdhulp is op het moment van het samenstellen van deze begroting nog niet duidelijk. Risico's die benoemd kunnen worden zijn het afschaffen van de huidige budgetplafonds, onzekerheid omtrent het realiseren van de verwachte kostenbesparing van de nieuwe manier van inkopen en de nieuwe wijze van financiering van de zorg (70% bij aanvang zorg en 30% bij einde zorg).

Om deze risico's te beheersen, investeren we in de toegang om daar waar het mogelijk is de doorstroom naar (duurdere) 2e lijns zorg te beperken. Tevens kunnen we bij een eventuele overschrijding van het budget de reserve risico's 3 decentralisaties inzetten. Mocht deze reserve niet voldoende zijn, wordt voorgesteld om de reserve transitie 3 decentralisaties aan te spreken.

Omvang weerstandscapaciteit

Tot de weerstandscapaciteit worden de algemene reserve, stille reserves en de onbenutte belastingcapaciteit gerekend. In het onderstaande overzicht staan de afzonderlijke onderdelen beschreven en wordt aangegeven of en voor hoeveel deze onderdelen bijdragen aan de beschikbare weerstandscapaciteit.

Overzicht beschikbare weerstandscapaciteit

Kansen

Naast het benodigde weerstandsvermogen voor risico's zijn er ook kansen. Deze kansen laten zich niet altijd vertalen in de financiële positie. Deels zijn de kansen wel opgenomen in de begroting in de vorm van winsten uit grondexploitaties en panden. Eén kans verdient nog aandacht: het preferent dividend van de BV Stadsverwarming. Dividend kan eerst worden uitgekeerd nadat het bedrijf werkelijk winst heeft gemaakt en een redelijk eigen vermogen heeft. Met de Stadsverwarming is afgesproken dat de gemeente vanaf 2013 een cumulatief preferent dividend heeft van € 0,7 miljoen, om daarmee recht te doen aan een minimale vergoeding voor het beschikbaar gestelde vermogen. Op basis van de actuele meerjarenprognose van de Stadsverwarming kan over het boekjaar 2019, dus in 2020, dit preferent dividend uitgekeerd worden.

Meegewogen financiële risico's

Wat valt er onder risico's en wat niet?

Kortingen op algemene en specifieke uitkeringen

Kortingen op algemene (het gemeentefonds) en specifieke uitkeringen worden ingeschat en verwerkt in de begroting. Het weerstandsvermogen is nadrukkelijk niet bedoeld als buffer hiervoor. De begroting moet hier dus op inspelen. Dat geldt ook voor risico's van het onvolledig kunnen declareren van uitgaven op specifieke uitkeringsregelingen. Deze risico's kunnen we vooraf inschatten en hierop de administratieve organisatie aanpassen.

Kosten

Voor gebeurtenissen waarvan het zeker is dat ze ontstaan en waarvan de omvang ook bekend is, stellen we voorzieningen in. Bij het weerstandsvermogen kunnen we kosten derhalve buiten beschouwing laten. De voorzieningen zijn ook daadwerkelijk op orde.

Rampen en crisis

Voor rampen en crisissituaties is een scala aan beheersmaatregelen getroffen. We hebben een rampenplan waarin staat hoe te acteren bij een (dreigende) ramp of crisis en een verzekerd risico (zo niet, dan vallen we terug op de Rijksoverheid). Uiteraard kan er sprake zijn van een financieel nadeel voor de gemeente. Hoeveel kunnen we vooraf niet inschatten. Onze inspanningen zijn er hoe dan ook op gericht om een dergelijke schade te voorkomen, dan wel te minimaliseren. Voor zover binnen onze beïnvloedingssfeer, zorgen we via vergunningen en periodieke toetsing voor het minimaliseren van risico's.

Voor bepaling van de wenselijke omvang van het weerstandsvermogen hebben we de financiële risico's in kaart gebracht. Bij deze risico's hanteren we een ondergrens van € 100.000. Risico's daaronder lichten we hier verder niet toe, omdat het een lange reeks van kleine risico's betreft. Daadwerkelijk opgetreden risico's komen terug als afwijking in de programmarekening ter verklaring van het resultaat.

De risico’s die we bij deze paragraaf meenemen zijn de niet reguliere, strategische, niet kwantificeerbare risico’s. De reguliere risico's staan immers in de begroting. Veelal kunnen we deze via een verzekering afdekken. Bij deze risico’s geldt dat we kunnen inschatten of het risico zich daadwerkelijk zal manifesteren en de omvang van het risico.

Om de risico’s op te vangen, zijn verschillende maatregelen mogelijk:

• Bijstelling van de geldende beleidskaders, hierdoor kunnen we de uitvoeringskosten beperken. Dit kan bijvoorbeeld door de grenzen te verhogen waarboven de gemeente een bijdrage verleent.
• Inkomstenverhogende maatregelen nemen wanneer risico’s zich manifesteren op onderdelen met kostendekkende dienstverlening.
• Frequent(er) toetsen of het risico zich al voordoet en zo goed mogelijk maatregelen treffen ter beheersing van onzekerheden. Deze maatregel kunnen we inzetten op die onderdelen waarvan de gemeente de uitkomst niet kan sturen, maar waarvan we de uitkomsten wel kunnen volgen. Doel van de maatregel is dan om te voorkomen dat 'ongemerkt' de begroting en de werkelijkheid uiteen groeien en er nadelen optreden.

Bij het hierna wegen en waarderen van de risico’s is meegenomen dat de gemeente de komende periode nog een deel van eerder afgesproken bezuinigingen invult. Zolang deze niet volledig zijn gerealiseerd, zal het niet eenvoudig zijn om extra bezuinigingen te realiseren die nodig kunnen zijn om structurele tegenvallers op te vangen (zoals hieronder benoemd). Daarom gaan we er in de weging van het nodige weerstandsvermogen van uit dat het drie jaar duurt voordat we een structureel effect van de risico’s kunnen compenseren met lagere uitgaven. In de opstelling is niet afgewogen of alle risico's zich gelijktijdig kunnen en zullen voordoen. De risico's zijn daarom opgeteld. Zodra risico's zich daadwerkelijk manifesteren wegen we af of we structurele maatregelen moeten nemen.

benodigd weerstandsvermogen

Het totaal aan benodigd weerstandsvermogen schatten we eind 2016 in op € 14 miljoen. In onderstaande tabel staan de actuele onderwerpen en is aangegeven of we voor dit onderwerp rekening houden met benodigd weerstandsvermogen. Ook staat hier welke beheersmaatregel we kunnen inzetten om het risico zoveel mogelijk te verkleinen of uit te schakelen. In de omschrijving is het toegelicht als de huidige inschatting afwijkt van inschatting in de begroting.

In de omschrijving is toegelicht waarom de huidige inschatting afwijkt van inschatting in de begroting 2017-2020.

Ontwikkeling verhouding benodigd weerstandsvermogen en beschikbare weerstandscapaciteit

Geprognosticeerde balans

Met het oog op een betere raming en beheersing van het EMU-saldo wordt in het nieuwe BBV een geprognosticeerde balans voorgeschreven en het meerjarig opnemen van het EMU-saldo in deze paragraaf. Met het opnemen van een geprognosticeerde balans in het kader van hoofdlijnen vernieuwing BBV wordt meer inzicht verstrekt in de ontwikkeling van onder meer investeringen, het aanwenden van reserves en voorzieningen en in de financieringsbehoefte.

KENGETALLEN

Met ingang van de opstelling van de begroting 2016 zijn gemeenten verplicht een vijftal kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing op te nemen. De invoering van de betreffende kengetallen heeft louter tot doel een beter inzicht te verschaffen in de financiële positie van de gemeente, voor de vergelijking met andere gemeenten. Deze getallen dienen niet om te komen tot een normering (wat is goed, wat is slecht). Het gaat om de volgende kengetallen:

Toelichting

1A. Netto schuldquote
De netto schuld weerspiegelt het niveau van de totale schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

1B. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.
De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend, is gelijk aan de netto schuldquote, met dien verstande dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c, van het BBV).

De doorgeleende gelden worden in Purmerend geleidelijk aan afgebouwd. Het betreft leningen aan woningcorporaties, Stadsverwarming, P3, de bibliotheek en ambtenaren hypotheken. Nieuwe leningen worden in principe niet verstrekt. De totale omvang van eind 2016 nog € 20,01 miljoen zal daarmee afnemen naar circa € 7,8 miljoen in 2024.

In de schuldquote zijn ook opgenomen de leningen voor de financiering van het aandelenkapitaal Stadsverwarming. Door de omvang van dit kapitaal ontstaat er een bijzondere situatie. Het kapitaal bedraagt € 38,3 miljoen, uitgedrukt in het begrotingstotaal is dat zo'n 17%. Dit verklaart mede waarom Purmerend ten opzichte van andere steden een uitzonderlijk hoge schuldquote heeft.

2. De solvabiliteitsratio

Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen op de lange termijn te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat volgens artikel 42 van het BBV uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten.

3. Grondexploitatie

Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten. Voor de berekening van dit kengetal worden de niet in exploitatie genomen gronden en de bouwgrond in exploitatie bij elkaar opgeteld en gedeeld door de totale baten uit de programmabegroting of jaarstukken (ingevolge artikel 17, onderdeel c, van het BBV), en uitgedrukt in een percentage. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. De accountant dient ieder jaar te beoordelen of de gronden tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen.

4. Structurele exploitatieruimte

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. Bij incidentele lasten of baten gaat het om eenmalige zaken die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen.
Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is meer flexibel dan een begroting waarbij structurele baten en lasten in evenwicht zijn. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves gedeeld door de totale baten, en uitgedrukt in een percentage.

5. Belastingcapaciteit
De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de provincie of gemeenten zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Het COELO publiceert deze lasten ieder jaar in de Atlas van de lokale lasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB en de rioolheffing en reinigingsheffing voor een woning met gemiddelde WOZ-waarde in betreffende gemeente. De belastingcapaciteit van gemeenten wordt daarom berekend door de totale woonlasten van een meerpersoonshuishouden in jaar t, te vergelijken met het landelijk gemiddelde in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Voor het kengetal belastingcapaciteit geldt in de Purmerendse situatie dat zowel de afvalstoffenheffing als de rioolheffing volledig kostendekkend zijn en dat hieraan volledige kostentoerekening plaatsvindt. Purmerend heeft relatief hogere tarieven dan de andere gemeenten, maar dit verschil is wel aan het afnemen.
Tegelijkertijd geldt voor de OZB dat Purmerend op of onder het gemiddelde van het land zit. Door de heffingen en de OZB samen te nemen is dit verschil helaas niet zichtbaar.
Voor het maken van de vergelijking wordt uitgegaan van een stijging van de lokale belastingen met nominaal 1,5% per jaar in de jaren na 2017. Omdat Purmerend al werkt met maximale kostendekkendheid voor de afvalstoffenheffing en de heffing gemeentelijke watertaken, is de verwachting dat de positie onder het landelijk gemiddelde komt.